摘 要：教育公平包含權利平等與機會均等兩個基本理念，但兩者之間可能存在沖突，前者體現民主主義的訴求，后者則為精英主義的訴求。衡量基礎教育質量高下，需要教育公平的視角。教育公平與質量的交集在于兩者目標一致，一是提高全民教育質量，二是建構以學習者為中心的教育體系；兩者沖突之處在于：一是教育經費的投入是遵守權利優先還是效率優先原則二是誰的學習需求優先得到滿足？代表性的觀點認為應通過提高教育質量實現教育公平，但這種做法存在著很多誤區，本文認為更好的辦法是教育公平先行，通過促進教育公平來提高基礎教育質量。
關鍵詞：教育公平；教育質量；基礎教育
質量和公平問題是教育變革時期各國普遍關注的問題。2012年11月，華東師范大學舉行“公平與質量：政策視野下的教育變革”國際學術研討會，來自英國、美國、加拿大、挪威、日本和中國22所大學和研究機構的近50位專家學者和青年學子向大會提交論文。[1]同年，北京師范大學與英國倫敦大學教育學院合作舉辦的第四屆教育國際研討會也以“教育公平與質量”為主題。公平、質量可謂是全球教育變革運動（GEM）中的兩個核心關鍵詞。
2010年中國政府頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《教育規劃綱要》）提出“把促進公平作為國家基本教育政策”、“把提高質量作為教育改革發展的核心任務”。即以公平為基礎，以質量為核心。這一政策表述具有模糊性。兩者關系到底如何，孰輕孰重呢？無疑，對于這個問題的回答，會直接影響當前教育政策及教育經費投入的關注重點，影響未來中國教育走勢。尤其是在注重提高全民素質的基礎教育領域，如何理解教育公平與教育質量之關系？在兒童基本的受教育機會得到保障的情況下，每個兒童都能享受學校辦學條件和師資水平達到標準的九年義務教育之后，教育資源與教育機會的增量如何分配？是教育質量先行，還是教育公平先行？本文試圖總結現有文獻的研究成果，更為深入、具體地探討兩者之關系及其對于基礎教育政策的意義。
一、對于教育公平與質量含義的共識
1.教育公平的含義
綜合文獻，學者們關于教育公平達到的共識至少有三點：（1）教育公平包含著受教育權利的平等與教育機會均等[2]；（2）教育公平是指所有的兒童都享有受教育權利且接受質量大體相同的教育；（3）教育公平意味著適合個性差異的教育。
雖然學者們認為教育公平包括權利平等和機會平等，但是對于權利平等和機會平等學者們的看法并不一致。楊東平認為，新中國教育公平的發展軌跡是一個從教育權利平等到機會均等的過程。[3]顯然，他認為權利平等關注的是反對歧視與排斥，讓所有的兒童都能上學、享有受教育權，機會均等關注的是讓所有的兒童接受質量大體相同的教育的問題。實際上，權利平等與機會均等的劃分是比較令人混淆的。比如石中英就認為機會均等包括權利平等。[4]筆者認為，教育權利平等不僅意味著沒有教育排斥和歧視，而且也意味著平等的受教育權。如在城鄉差距顯著存在的今天，農村地區學生顯然不能享有如城市地區學生同樣質量的教育，這意味著他們的受教育權與城市孩子所享有的受教育權是不對等的。機會均等，有的研究者將之視為教育過程中的公平。其實，機會均等的含義即是指“機會向能力開放”，好比設置了一定高度的杠桿，能跳過去就被選拔了，不能跳過去的就被淘汰了。我們說考試是公平的，就是在這個意義上講的，“分數面前人人平等”，不符合標準的人被挑選進去就是不公平。“陳力就列，不能者止”，進入公務員、教師隊伍“逢進必考”，也是在“機會均等”的意義上是公平的。“機會均等”相比“權利平等”是一個更為古老的概念，也是浸染在科舉教育傳統中的中國人所熟識的一種教育公平；權利平等是伴隨著啟蒙運動以來的、現代意義上的平等。
權利平等與機會均等理念兩者之間可能存在沖突。比如，在擴招之前，只有少數人能夠通過高考進入大學，這也是一種機會均等，因為從理論上來說所有的學生都有可能通過小學、中學的學習參加高考，考出好的成績，都有成為大學生的可能。但是隨著高等教育大眾化思潮的來襲，人們逐漸接受了一種觀點：所有的人都有權利接受高等教育，通過考試將大多數人攔在高校院墻之外是不合理的。于是教育權利平等的呼聲漸高，更多的青年人接受高等教育，重塑了人們對教育公平的傳統認識。可見兩者既有相互關聯重合之處，也有不同之處，恐怕還不是簡單的包含與被包含的關系。實則兩者之間的對立體現了民主主義教育與精英主義教育之間的緊張關系。民主主義教育要求教育中所有好東西都要大家一起來共享；精英主義教育則認為教育中的好東西只能留給才能最出眾的人。因此，人們對于教育公平的訴求，其實也是混合、雜糅的，某種程度上甚至是沖突的。至于是精英主義的訴求占了上風，還是民主主義的訴求占上風，則是一個在歷史進程中不斷流變、動態平衡的過程。現代以來，權利平等被認為是比機會平等更重要的公平觀。
教育公平意味著從同一的教育到有差異的教育。談松華認為，在基本實現“普九”后，基礎教育的目標是追求“有質量的教育公平”。教育公平的標準不再局限于同一的平等，也承認差別的平等，教育公平應從標準化、均衡化到多樣化，從同質到多元。因此，學生是否受到平等而有差異的教育才是教育公平更本質的要求。[5]吳剛平認為，教育公平應從教育機會公平為主到教育質量公平為主，教育質量公平意味著受教育者平等地享有高質量的教育，必須保證受教育者通過教育能夠平等地獲得“同樣成功的機會”。[6]
2.教育質量的含義
關于教育質量的含義，大多數研究者都明確指出：教育質量不等于有多少學生能夠升學，優質教育不等于能夠升學的教育。的確，應試教育只是一個相對的標準，即一個學生在考試競爭中勝過了多少人，比多少人做得好。它不能說明教育系統的整體質量是好是壞，也不能指示我國基礎教育的質量與他國之間的差距。同理，我們也不能因為高校有多少省部級獎項、長江學者、兩院院士便推斷這個學校在國際范圍內處于領先水平，如果這些獎項或榮譽稱號具有公信力，我們只能說這個學校勝過了國內很多高校。
聯合國教科文組織指出，教育質量大體有兩項因素至關重要：一是確保學習者認知能力的發展。二是強調教育在促進學習者的創造力和情感發展以及幫助他們樹立負責任公民應有的價值觀和處世態度方面所發揮的作用。優質教育（學校教育或其他有組織的學習方式）應該有利于獲取知識、技能和具有內在價值的處世態度，并且有助于實現重要的人類目標。[7]
哈維斯和史蒂芬斯對教育質量本身的要素提出了系統的解釋，認為教育質量意味著：（1）實現目標的效率（更好地利用現有的資源）；（2）相關性的情景（嵌入在社會和文化中的學習者可以理解并與個人實現人類發展潛力相關的情景）；（3）需要進行系統調查的需求，比如誰的需求；時限：迫切需求和長期需求；不同層次的需求：心理需求、安全需求愛和歸屬的需求、自尊的需求和自我實現的需求；（4）超越效率和相關性的與追求卓越和人類改善相關的要素。[8]
從全球范圍來看，對于教育質量的評估不能離開教育公平的考量。比如全球最有名的PISA教育質量評估項目，對于各國學校系統是否成功的評估，不是單純地看成績排名，而是使用教育質量與教育公平構成的二維評價體系，不僅評價學生閱讀、數學學習狀況，也評價學校系統的教育公平狀況。[9]
綜合之，衡量教育質量的因素主要是看它是否公平地促進了學生的全面發展和個性發展，全面發展彰顯學生發展的廣度，而個性發展彰顯學生發展的深度。全面發展包括認知能力、情感能力和公民素養的提升。結合教育部頒布的《關于積極推進中小學評價與教育考試制度改革的通知》，那么可以從學生的道德品質、公民素養、學習能力、交流與合作、運動與健康、審美與表現六個方面的發展狀況來評價教育質量。
二、教育公平與質量：契合及沖突之處
教育公平與質量的關系，研究者達到的共識是：（1）教育公平與教育質量具有統一性。教育公平和教育質量相互促進與制約，教育公平與教育質量價值取向的一致性。[10]（2）對教育質量的追求不能以犧牲教育公平為代價，犧牲教育公平為代價換來的教育質量是得不償失的，也不可能是真正的教育質量。[11]筆者認為：教育公平與質量的交集及契合之處在于，無論是促進教育公平還是提高教育質量，都要求：（1）提高全民教育質量；（2）建構以學習者為中心的教育體系，因材施教，教育要激發學生的求知欲，滿足學生個性化學習的需要。盡管兩者大方向一致，但具體看來，還是可能出現沖突。盡管提高全民教育質量，促進全民享有優質教育，是一個非常完美的理想。維納雅閣·奇納帕信心滿滿地說：“在見證了教育系統表現的幾個特例之后，根據我早期在聯合國教科文組織負責教育質量項目時對它們所做的評估，我敢說，全民優質教育絕不是一個神話，而是一個事實。”[12]然而事實是，很多國家都達不到這種完美的狀態。于是，就產生了兩個矛盾——提高全民教育質量，先提高誰的受教育質量？滿足學生學習需要，先滿足誰的需要？
1.權利優先還是效率優先
21世紀以來，在輿論界與學術界，公平成為壓倒效率的一個價值訴求。實際上，公平與效率并不矛盾，如果效率的衡量不只是是以經濟的產出衡量，而是將綜合減少貧困、犯罪、增加社會和諧等因素也納入其中。然而，如果只注重可見的、物質的效益，短期的效益，則兩者可能會矛盾。
假定有1000萬元資金，是給貧困地區的500個孩子改善宿舍、食堂和教室條件，添置圖書與實驗儀器，還是在當地幾所最好的初中或高中遴選并資助最優秀100個學生，為他們聘請最好的教師，開展英才科學教育計劃？從投資的產出率來看，如果資助100個天資聰穎的學生，10年之后從中就可能產生幾名小有名氣的科學家和發明家，通過技術創新改善當地的民生；如果資助500個貧困學生，受制于教育水平的落后，這些學生無一人有能力進行科學研究或科技創新，但由于學校教育環境的改善，降低了輟學率，大多數學生在5－8年之后成為當地合格的勞動者，受過高中程度的教育，通過勞動擺脫了貧困。
由于教育的長期性與復雜性，很難說資助500個貧困孩子資金的配置效率就高于資助100個優秀學生。即使是后者的資金配置效率高于前者，在這種情況下，教育還是應該首先追求公平。因為貧困地區與發達地區、農村和城市教育資源與師資配置差異巨大，學生平等的受教育權未能得到保障，因此必須優先滿足教育公平的要求。也即，當權利平等的要求沒有得到滿足時，是不能去考慮效率的。
在一個貧困縣里，財政收入有限，生均教育經費低于全國水平。辦學基礎普遍不好，教學質量也較差。縣重點、縣直屬的學校，在硬件設備、實驗儀器配備及圖書人均數量等指標上還比不上中部一般的城市學校狀況。為了爭創教育強縣，教育局決定實行重點發展策略，對縣內一所高中、一所初中、一所小學重點扶持，加大投入力度，大幅改進辦學條件，拉大它們與其他學校之間的差距。
這種做法可能會得到認同。人們認為在教育資源相對匱乏地區，教育經費的投入不應該“撒胡椒面”，平均用力，而應該確保重點，通過示范學校的建設推動其他學校的發展，最終實現共同發展。因此，投資于重點學校，“讓一部分人先享受優質教育資源”被認為是更有效率的。對于這種看法，筆者也持保留態度。理由如下：（1）能進入這些學校的都是貧困縣中相對家境或家長社會經濟地位較高的人，因此投資于這些學校，獲益的只是社會經濟地位較為優越的人，而缺乏向上流動機會與資本的弱勢群體，其社會流動狀況卻因為教育經費投入的相對減少而雪上加霜；（2）拉大差距并不能通過促進競爭帶來共同發展，反而使得其他普遍學校更加士氣低沉；（3）對物質環境的高額投入不一定會帶來教育質量的提高，應該還有更好的辦法來提升教育質量，如提升教師素質、開展教師培訓、提高教師工資等。
2.以學習者為中心的教育：誰的學習需求優先
教育質量與公平在對“以學習者為中心教育”的追求是手挽手的，目標一致。忽視學習者的學習需求，“齊步走”、機械被動訓練是既沒有效率也不公平的教育；而以學習者為中心的教育，既是有效率的教育，也符合教育公平的差異理念。很多證據證明面向每個孩子的公平教育能夠促進教育質量：“是什么成就了一所學校的成功？2009年的PISA顯示，成功的學校系統，或者那些表現高于平均水平而社會經濟情況低于平均水平的學校為所有學生提供了同樣的學習機會這些學校通常要求教師和學校通過個性化的教育方式接納多樣化的學生群體。大多數成功的學校系統通常在課程設計和評估政策制定方面授予個體學校更大的自主權此外，他們通常優先考慮教師的工資而不是小班教學。”[13]
但是，兩者之間在滿足學生學習需求的訴求上也可能存在矛盾。在兒童基本的受教育機會得到保障的情況下，教育資源與教育機會的增量是優先滿足優秀學生的需要，還是滿足學業落后學生的需要？當然，理想的情況是當所有學校達到基本標準后，進一步提高學校設立的標準。比如降低師生比和班額，提高對教師的學歷要求。這樣就能滿足所有學生的學習需要。但如果因教育資源匱乏無法做到這一點時，就會出現難以取舍的情況。
其一，教育公平要求教育結果的均等。因此，學業落后者的學習需求應被優先考慮。盡管學業落后的學生可能人數要少于一般學生，但是也必須優先滿足這部分學生提升成績到合格標準的要求，而無需考慮教育經費投入與產出比，也即教育公平優先于效率，“補差”比“培優”更重要。
假定教育局有一筆錢，是將它拿出來資助縣域內每個兒童的在校課余活動，為他們的興趣班買單，還是應該拿出來資助教師在假期對那些成績落后的學生進行補差教育？
無疑，每一類兒童都需要學習來促進他們潛力的發展。以學習者為中心的教育，既可以是發展學生興趣和潛能的課外教育，也可以是對落后學生進行補救的教育。兩者資金使用效率可能相同，抑或前者資金使用效率更高，但是前者更多的是錦上添花，而投入后者則是雪中送炭。因此，教育公平的要求不僅是機會的均等，更是教育結果的均等。無論學業成績落后的學生是多是少，教育公平的理念都要求不能對他們視而不見，讓他們在學校中越來越落后。“不讓一個孩子掉隊”，既符合教育公平的要求，也符合提高教育質量的要求。這意味著在教育管理中，教育行政部門應該更多地關注那些學業成績不達標的學生及學校，幫助他們提高教育質量，而不是為每所學校設置升學任務，依據他們升學任務的達成情況對校長進行績效考核。教育行政官員的關注點應更多地放在弱校，而非強校。
其二，在資金使用效率相差不大的情況下，也要優先考慮教育公平。假定有一筆教育經費，是將它用于示范高中的硬件建設、師資培訓還是用于普通高中建設？
很多地方建立起超大的豪華高中，其中也蘊含著教育資源的重復投資和極大浪費。姑且不考慮這個問題，在普通高中與重點高中之間如何進行投入決策？從資金使用效率來說，恐怕不能說在重點高中投下1元錢會有更多的物質、社會回報，兩者的資金使用效率可以說大體相當。而從社會階層分化的角度來說，來自于較上層的社會階層一般聚集于較好的學校，擁有更多的文化資源和社會資源，而更少地依賴于正式的學校教育。而且研究也表明，不管學生自己的家庭社會經濟狀況如何，進入來自優勢社會經濟地位的學生占主導地位的學校，會比進入由劣勢社會經濟地位學生占主導地位的學校的同伴表現更好。所以，在這種情況下，向普通高中投入，就有著促進社會公平、改善弱勢群體生活處境的意義。同樣，在未來如果將高中教育納入義務教育之中，也應該先從貧困學生和農村地區居民免費。
其三，當教育資源相對匱乏、教育投入產出率在不同人群身上產生的結果相比懸殊時，經費投入的原則是保障“最大多數人的最大幸福”。比如，投資于某些兒童的教育可能關涉的人數極少、耗費資源極多、教育產出又很低；而與之相對，投入于另一部分兒童可能關涉到的人數極多、教育產出率較高。
比如特殊兒童（弱智或智障兒童）的教育，可能花費大量的經費進行教育與治療后，他們僅能掌握最基本的知識和技能，不能對社會發展有所增益，只是減輕了社會負擔。對于他們，在保障了他們能進入學校享受免費的9年義務教育，有符合標準的校舍和合格的師資之后，是否還要投入更多經費提高教育的標準、提高他們的學業成績、延長受教育的年限？
教育經費的投入在天才兒童、普通兒童與特殊兒童之間如何取舍？顯然，更多的人傾向于將公共教育經費投入到普通兒童身上，因為多數孩子還是普通兒童，這也符合“最大多數人的最大幸福”原則。因此，在教育經費相對匱乏的情況下，特殊兒童超過標準的教育可能大多數是由家庭負擔，而非公共財政支出。要減輕家庭負擔，就應該盡量實施全納教育，使身體殘障程度不嚴重、能夠跟上普通教育的節奏的學生隨班就讀（比如多動癥兒童），少數殘疾程度很高、需要更加專門化的護理與矯正的才進特殊學校（比如孤獨癥兒童）。此時，的確少數人的利益被犧牲了，某種程度上是社會不公，但是從另一個角度來說，“最大多數人的最大幸福”也是另外一種公平。社會發展必須考慮大多數的利益，要優先考慮大多數人的最緊迫要求或最基本需求。
但“最大多數人的最大幸福”必須被謹慎地使用，有著嚴格的限制，要考慮具體的情景。在教育結果不均等的情況下，盡管學業落后的學生只是少數人，他們的學習需求也必須被置于大多數之前；如果被涉及到的“少數人”是少數民族兒童、進城務工子弟，也不適宜于此原則，因為教育投入產出率是接近的。“最大多數人的最大幸福”只適合于區分智能正常的兒童和有很大智能缺陷、不能從教育中獲益、發展與進步空間極度有限的兒童。
三、公平還是質量：現實的選擇
1.國際范圍內教育公平與質量的考量
從國際范圍來看，有關教育公平與質量有著幾種組合情況：
（1）教育公平程度低，質量亦低，這主要是一些教育質量比較落后，教育資源很匱乏的國家，有的國家歷經長期戰爭、軍事政變，學校系統被摧毀殆盡，如阿富汗、尼日利亞等國家。與這些國家相比，中國教育相對優越，每年都會有許多來自非洲、亞洲等欠發達地區的學子來中國來求學。但是，中國教育也不容樂觀，在教育質量與公平方面也存在許多問題。中國基礎教育深陷應試教育的泥潭，以升學為中心、為考試而教的基礎教育，是既沒有質量也不公平的教育。教育國際競爭力弱、民眾教育滿意度低、學生厭學情緒強烈、創新能力差、實踐動手動力弱、身體素質下降等即為教育質量差的明證；擇校盛行、城鄉教育差異迥然等即為教育公平程度低的明證。
（2）教育質量很高，但是不公平。比如美國，教育資源豐富，但社會階層兩級分化嚴重，城市學校問題尤其嚴重，吸毒、槍擊事件屢見不鮮；另外，以篩選為主的精英主義教育政策也可能導向教育權利不公，比如新加坡借鑒英國教育體制，實現11歲考試分流的雙軌制，芬蘭也曾借鑒這種體制，但于20世紀70年代將其廢除。
（3）教育很公平，但是質量不高。在2009年PISA考試測評的國家中，烏拉圭、泰國和墨西哥等國家位于此類。[14]
（4）教育公平程度高，教育質量也很高。比如芬蘭、日本與韓國。在芬蘭，教師素質高，收入較高；學校物質條件優越，學習資源豐富；教育系統中有著信任教師的文化，外部評估很少。日韓也是公認的通過推進教育優先、均衡發展而實現教育現代化的代表。教育公平與教育質量齊頭并進的理想狀況，是中國教育發展的目標。在這方面，香港和上海做出了很好的示范作用。2009年PISA測試中，中國香港和上海地區被證明為高教育質量、高教育公平的“雙高”地區。
但是，很多人認為教育公平與教育質量雙高，只能發生在較為富裕的國家和地區，在這些地區教育資源充沛、國民受教育年限較長、國民社會福利較好；而對于落后的國家和地區只能“集中力量辦大事”，抓重點，促一般。因此，他們質疑在中國教育中教育“公平先行”，以提高公平來促進教育質量提升的可能性。對于教育普及程度已經達到中等發達國家平均水平的中國來說，到底是以提高質量來促進教育公平，還是以改善教育公平狀況來提高教育質量？
2.以質量促進公平：可能的蛻變
一個比較有代表性的觀點即是：應通過提高教育質量實現教育公平，最終達成“高位均衡”。以提高質量來促進教育公平，不失為一種很好的思路。然而，在實行的過程中，常常會發生蛻變。一種典型的蛻變就是打著“擴張優質資源”的旗幟，將好師資和好生源都集中到個別學校，使得這些學校成為“巨型”學校，學生數量動輒以千計，而其他中小學生源則不斷流失，優秀師資也留不住，教室變得空空蕩蕩。這種情況在前些年非常突出，近幾年有所緩解。“擴張優質資源”總是伴隨著收取學費的行為，甚至是高額學費，這些舉措進一步將社會經濟處境不利的學生排除在優質學校之外。
以提高質量來促進教育公平，還有一種危險：往往變成“為少數人服務”的教育，多數人變成陪考者和陪讀者。實際情況是：最好的學生通過層層選拔都集中于最好學校的最好班級，他們擁有最優秀的教師。山東省2013年全國普通高考成績揭曉，青島58中高三（二）班理科班創造了該校高考史上的奇跡：全班56名學生全部過了一本線，就連班里的倒數第一名都高出一本線10多分。湖南省高考放榜，長沙市長郡中學0901班59人全部上一本，32人預計被清華、北大錄取，平均成績647.8分。[15]
質量優先導致了升學主義、競爭主義。在提高教育質量的思路下，教育局對學校的投入往往是名校優先、示范學校優先，其結果是造成了教育資源分配的“馬太效應”。這種資源投入往往是違反“帕累托最優”原則，對名校和示范學校的經費投入不能惠及其他學校。對于“上線率”的重視，往往會導致高中發生重金爭搶生源的惡性競爭。
3.更好的選擇：以公平促進質量筆者認為：促進中國基礎教育發展更好的選擇是教育公平先行，通過促進教育公平來提高質量。
首先，堅定不移地促進學校均衡化發展，才能大面積地提高教育質量。學校均衡化發展包括硬件設備均衡化、師資和生源均衡化。大多數地區推進教育均衡發展時，硬件設備的均衡比較容易達到，而師資、生源的均衡則比較難以推行。固然，學校均衡發展不是“削峰填谷”，但如果不廢除重點學校、示范學校的特權，學校均衡發展就很難推行。教育行政管理部門必須堅定地廢除把學校分成“三六九等”的做法，拆除重點學校與一般學校之間的壁壘。只有這樣才能徹底消除擇校現象，否則嚴詞厲色、三令五申地禁止擇校也于事無補。只有絕大多數公眾都信任教育系統，送孩子上學時第一選擇是“家門口附近”的學校，教育公平與質量的要求才算達到。在這方面，芬蘭一直是眾口稱贊的榜樣。芬蘭在國際學生評估項目中各項學科測驗總分最高，學生間的差距很小，社會背景對成績的影響也很小，正是因為芬蘭教育既實行全國統一的教學設施、經費投入和教師資格標準，以確保每個學生都享有均等的優質教育。他們的教育理念是弱化競爭、倡導信任——芬蘭學校比英格蘭學校更有效，后者鼓勵競爭、弱化信任。在芬蘭，有兩座城市的媒體因公開學校排名的行為被訴至法院，法院禁止媒體公布各學校的考試成績。結果是大多數中小學生都選擇就讀最近的學校。[16]
其次，教育均衡發展的結果應該最終表現為學生學習結果的達標，大幅消除學業成績不合格的情況。很多省份和地區制定了義務教育階段不許開除學生、不許留級的措施，但是對那些留在學校、吃力學習的“跟班上”的學生毫無干預和補救措施，他們在小學一年級便開始落后、落后再落后，直至輟學。補差、達標比培優更為重要，“不讓一個孩子落后”應落到實處。比如芬蘭通過設立班級教師、教師助理、特殊需要教師和多學科綜合工作小組等，對學業落后學生進行層層輔導，建立了完善的個性化學習和輔導制度。[17]
再次，消除校際和校內學生分化的程度。PISA測試顯示：成功學校的第二個關鍵性特征是低水平的組織分化形態，學校弱化對學生的篩選、分組及淘汰，強調學校的多元融合及全納性。[18]在我國，通過中考將學生挑選到質量不同的高中，通過高考將學生做再次篩選。其實，對于很多已經普及高中教育的學校似無必要再進行中考篩選。高中也應該實現適度均衡，至少普通高中之間應實現辦學條件和師資均衡。[19]在普及高中教育的地區，普通高中應實現生源均衡。韓國政府于1974年開始實施高中教育均衡化政策，初中和高中都實行就近入學，2000年之后實施高中教育均衡化政策的地區大量增加。雖然有論者批評均衡化教育帶來了校外補習教育的膨脹，但是兩者的關系并不是必然了。在中國，即便沒有實現高中教育均衡化，校外教育依然盛行。校內學生分化對待，在初中、高中設置實驗班、快慢班等將學生分為三六九等的做法在中國很多地區依然盛行。雖然《義務教育法》規定在義務教育階段分快慢班違法，但是沒有人去認真追究。這種做法一方面是教育指導思想有誤，另一方面的確也是因為學生學業程度差異較大。目前，一些發達地區的中學開始探索學分制和選課制，廢除常規班級，學校為學生提供個人化的課表，這種探索成熟之后，應該逐漸推廣至其他地區。高中實施就近入學的平準化制度、中學實施學分制和選課制，可以極大地推進基礎教育的均衡發展。當然，基礎教育均衡發展并不意味著不允許學校辦出特色，只是說通過考試挑選優秀學生的學校應該控制在極小的范圍內，而且報名和選拔是公開的，學生進入此類特色學校受教育應是免費的或與其他同類學校持平。
最后，學校均衡化發展的程度依賴于公共服務的均等化的程度。公共教育服務的均等化是指向各類人群提供均等的教育服務，包括農村留守兒童、進城務工人員子女、城市貧困人群等。在很多地方，重點學校、示范學校被看作是教育局的“自留地”。如果不控制教育腐敗、教育特權，就不可能真正保證受教育者的權利平等與機會均等。因此，教育均衡發展其實不再是教育領域內的事務，而是涉及到公民的基本權利，是一個非常重要的政治問題。
總而言之，教育公平要先于教育質量，衡量教育質量必須要使用教育公平的維度。推行教育公平政策才能更好地提高全民教育的質量，這是許多國家和地區教育發展的歷程已經證明了的事實。對于中國教育發展來說，“公平先行”比“質量優先”更重要。
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