摘 要：運用多重制度邏輯解析教育改革現實，旨在強調教育改革的成效受制于多元利益主體的相互作用。在教育改革中，每一利益主體的應對行為，是其職責立場與自我利益立場在博弈與妥協(xié)中綜合權衡的產物。而教育改革政策執(zhí)行的偏向，主要源于部分利益主體的合謀行為。基于運用多重制度邏輯對教育改革現狀的分析，展望未來的教育改革，其關鍵為不同主體的自我變革，應加強對程序制度的設計與執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)控，并吸納教育系統(tǒng)外力量的參與。
關鍵詞：多重制度邏輯；教育改革
本研究試圖借鑒周雪光的“多重制度邏輯”理念，[1]通過確立教育學視野中多重制度邏輯的分析框架，強調教育改革是涉及多重機制協(xié)同運作的過程，追尋教育改革的決策和執(zhí)行鏈，彰顯教育改革中不同主體的相互影響和相互作用，以較全面揭示教育改革政策中蘊育的價值傾向，并分析這些政策如何沿著自上而下的執(zhí)行過程逐漸偏離政策設計的初衷，進而導致教育改革的形式化、淺表化和低效率。
一、多重制度邏輯的分析框架
（一）制度邏輯
“制度”是可作多元理解的概念，因其學科視角差異，會有廣義與狹義、正式和非正式、有形與無形等之分。在此，筆者運用新制度主義理論來闡釋“制度”的內涵，即凡是能夠對人的行為和觀念構成規(guī)約的有形的或者無形的規(guī)則都稱之為制度，換言之，制度既指正式的法律規(guī)章、政策指令，也包括非正式的風俗傳統(tǒng)、村規(guī)民習。
制度邏輯，是“某一領域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應的行動機制”。[2]依據對制度內涵的解析，制度邏輯中所指的制度安排，同樣包括正式的文本規(guī)定和非正式的行為慣例。在教育改革進程中，受制于制度邏輯根深蒂固的影響和作用，教育系統(tǒng)中的多數相關組織及其成員表現出鮮明的行為慣性，習慣于按照原有的、固定的行為模板實施教育改革行動。
（二）多重制度邏輯的基本構想
基于對“制度邏輯”的認識，我們從以下兩點確立多重制度邏輯分析的基本思路：第一，教育改革中任一利益主體均存在兩種立場：職責立場和自我利益立場，教育改革中每一利益主體所產生的具體行為，是其兩種立場在博弈與妥協(xié)中綜合權衡的產物。比如組織學理論曾較深入地探討過政府在制度變遷中的行為表現并指出，政府并非抽象概念，而是具體的存在；作為具體的存在，政府也會有自身利益。即，政府有著職能職責和自我利益的雙重立場。同樣，這兩種立場不僅同時集聚于政府，也存在于改革所涉及的教育系統(tǒng)的其它利益主體。這種立場的二重性，會促使教育改革行動在過程環(huán)節(jié)一步一步偏離政策設計理念。第二，教育改革政策執(zhí)行的偏向，多表現為部分利益主體的合謀行為。目前，有關教育改革執(zhí)行過程的研究，較簡單地把教育改革的低效率歸為“上有政策，下有對策”邏輯，即下層某些利益主體陽奉陰違采取單一的私下行動，致使教育改革發(fā)生走樣和變形。而筆者認為，教育改革的低效率主要源于部分利益主體的合謀行動，即在教育政策的頒布與實施過程中，處于政策執(zhí)行鏈中低端的基層政府、學校、教師、社會等利益主體，出于獲取更多自我利益或維護自身既得利益的需要，其中的部分利益主體之間達成一種制度化的非正式行為。
二、多重制度邏輯下的教育改革現象分析
（一）教育改革中的制度邏輯鏈
眾所周知，我國現行教育改革主要采用自上而下的改革方式，沿著由政府到學校、學校到教師的作用力方向發(fā)展。在這種自上而下的改革進程中，政府、學校、教師與社會自以其特定邏輯作用于教育改革政策的設計、貫徹和實施。
1.政府的邏輯。依據在行政鏈條中的位置，政府大體有國家和地方兩級，即中央政府和地方政府。首先，中央政府作為國家最廣大人民利益的代表，肩負著民族振興、民生改善、維護社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政黨統(tǒng)治的使命。因此，從職責立場出發(fā)，在中央政府所頒行的《關于教育體制改革的決定》（1985）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《2003-2007年教育振興行動計劃》（2004）等一系列重大教育改革政策中，提升教育質量、推進教育公平始終被視為出發(fā)點和歸宿。這充分體現了推進教育公平、提升教育質量對改善民生、實現民族振興的意義和價值。
然而，中央政府作為具體的存在，會在政策決策中自覺或不自覺地守持自己的利益立場，由此，任何一項國家政策的出臺，其本身是國家層面（國家機關部委及其行政人員）行政機關職責立場與利益立場綜合權衡的結果。例如，之前教育部要求各地出臺異地高考的“高考方案”，其目的在于解決城市外來人口隨遷子女的考試問題，但從現實情況看，在京、滬等地，方案的出臺較之其他地方遭遇更大阻力，其中不免有國家部委機關人員維護自身既得利益的因素存在。
與之相應，在教育改革中，地方政府同樣表現出職責立場和利益立場的博弈和妥協(xié)。首先，在科層制主導的行政體制之下，地方政府與中央政府無疑構成服從與命令的關系，因此，從職責立場審視，地方政府理應以堅定執(zhí)行上級政府指令為行動導向。但事實上，鑒于國家政策的一統(tǒng)化特征與地方教育發(fā)展現實多樣性的矛盾，地方與中央的科層制關系并非簡單、線性的上下級關系。在傳統(tǒng)行政關系之外，中央政府往往還與地方政府達成一種委托代理關系，即“通過中央政府的賦權，一些教育行政管理權被委托給地方政府和教育行政主管部門去做”。[3]一般說來，由中央政府所賦予的權限，通常是相對具體的、中觀形態(tài)的教育政策執(zhí)行權。這也就意味著，地方政府在具體執(zhí)行教育改革政策時，既以國家教育政策規(guī)定為依據，同時又表現出較大的靈活性和情境性特征。
其次，從利益立場審視，地方政府也并非抽象的概念，而是由能影響教育改革政策實施的地方行政機構及其相關行政人員構成的，在教育改革中，地方行政人員大體存在兩面的自我利益訴求。其一是職位保全與職位晉升的利益訴求；其二是滿足其子女接受優(yōu)質教育的訴求。在教育改革中，出于滿足其子女接受優(yōu)質教育的訴求，地方行政官員會容忍或默認改革“特區(qū)”的存在；而出于職位保全乃至職位晉升的需要，地方行政官員通常熱衷于推進那些易獲社會公眾認知、易為上級行政部門評價考核的教育行動。由此，我們可以看到，在國家推行基礎教育均衡發(fā)展政策的進程中，雖然地方政府也采取了教師交流、培訓等諸多措施，但與此同時，一些地方政府依然不愿放棄國家已明確要求取消的重點學校制度，名校的“名牌效應”仍在不斷加劇著教育資源配置的失衡；我們還可以看到，雖然基礎教育課程改革開展得如火如荼，教學生態(tài)發(fā)生了可喜的變化，但與薄弱學校改造、學校軟件提升、課堂行為方式轉變等內隱品質相比，示范學校數目、學校硬件設施、升學率等外顯指標，依然是地方教育行政部門關注的重點。
2.學校的邏輯。學校是有計劃、有組織地進行系統(tǒng)教育的專門組織。我國《教育法》明確規(guī)定，貫徹國家的教育方針，執(zhí)行國家教育教學標準，保證教育教學質量，是學校應履行的基本義務。換言之，貫徹執(zhí)行各級政府的教育指令、承擔并不余遺力地完成政府賦予的培養(yǎng)人才的職能，應是學校職責立場之所在。
除職責立場外，學校也同樣存在自己的利益立場，在現行的以生均財政撥款制度為主的多元化籌資渠道之下，維持一定的在校生規(guī)模顯然是保障學校生存發(fā)展的立身之本，而學校的社會聲譽度，則是學校能否獲得政策財政撥款之外其他教育資源的主要依托。當前，伴隨市場經濟體制的確立和運行，學校的社會聲譽與額外的經濟收入來源于學生及其家長。因此，按社會公眾需求辦學，給予社會公眾滿意的交代，已成為學校維系自身生存發(fā)展不容忽視的辦學要義。時下中小學校長常說的“一手抓素質教育，一手抓應試教育，兩手都要抓，兩手都要硬”，就表明校長一方面要推行素質教育，履行自身的教育職責、完成各級政府的教育改革指令；另一方面要實行應試教育，滿足學生家長對其子女考上名校的期望，使學生在升學競爭中不致落敗。校長工作看似矛盾的兩手抓，鮮明地表現出學校職責立場和利益立場的糾結與調和。
3.教師的邏輯。教師是教育教學活動的具體實施者。作為從事教育教學工作的專業(yè)人員，教師的職業(yè)使命是教書育人。因此，遵從教育教學規(guī)律，持續(xù)促進受教育者的健康、可持續(xù)發(fā)展，支持和推動教育教學活動的改革，無疑是教師職業(yè)立場的本真表現。
然而，教師并非不食人間煙火的圣人，而是社會的普通成員，在教育改革中，教師也同樣具有自我利益立場，即固守個人私利的需要。例如，我們曾關注過基礎教育改革中教師的知行矛盾問題，[4]調查研究顯示，教師在教育實踐中之所以出現教育觀念改善與教育行為滯后并存的發(fā)展態(tài)勢，個中緣由就在于職責立場與自我利益立場的矛盾。因為從職責立場出發(fā)，他們通常是教育改革的擁護者，多年的教師教育熏陶，促使他們能充分認識到基礎教育改革的意義和價值；而從自我利益立場出發(fā)，出于在激烈的升學率競爭中立于不敗之地的需要，以及鑒于變革自身教育行為習慣必然耗費大量時間、精力，他們從人的“為我”性征出發(fā)，又往往成為教育改革的抗拒力量。
4.社會公眾的邏輯。社會公眾無疑是教育改革的重要主體。因為，教育改革所指向的愿景正是其子女的健康、可持續(xù)發(fā)展。在當前，伴隨社會民主的發(fā)展和健全，社會公眾尤其是學生家長越來越能影響到學校教育的目標和方向，他們可以通過呼吁、申訴等方式影響教育改革政策的制定。
從現實情況看，社會公眾（學生家長）面對教育改革同樣存在兩種立場的艱難選擇。一方面，從職責立場審視，他們對改革抱有期望，希望借助于改革能促使自己子女快樂地學習，能成為一個知識豐富、能力出眾、心智全面發(fā)展的人。另一方面，面對分數壓倒一切的高考制度，他們又害怕改革會帶來學習成績（分數）的倒退，從而使自己子女成為改革的犧牲品。因此，出于對改革前景的非預期性，他們并不贊成自己的子女首當其沖成為改革的試驗品。換言之，當改革的預期收益沒有轉化成現實時，他們往往會站在改革的對立面，成為改革的阻礙力量。在教育改革進程中，此類現象并不少見。如有關學生減負問題，其本意為更好地促進學生的成長，但相關研究顯示，[5]減負效果不理想的主要原因是社會和家庭的阻力大。
（二）教育改革中不同利益主體合謀現象
所謂合謀，是指在教育改革中，部分利益主體（主要是教育改革利益鏈的低端）結為臨時共同體，違背正式政策法令的明文規(guī)定，采取與教育改革理念、規(guī)定不一致的行為，共同應付、欺騙、蒙蔽上級機關。許多情況下，這種行為不是個別官員或部門的私人活動，而是在正式組織權力結構下的公開運作，以組織的權威輔以實施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。
教育改革中產生合謀現象的原因主要有三：（1）政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間的松散連接、分離偏差、甚至相互對立，是促使部分利益主體產生共謀行為的前提條件。因為政策制定與政策執(zhí)行的疏離關系，易導致政策在實施或者轉化為具體執(zhí)行策略的過程中，上級政府與教育行政部門的決策意圖被注入不同解釋，進而出現和使用不同的執(zhí)行方式。（2）復雜、優(yōu)勝劣汰的生存環(huán)境，是促使利益主體產生共謀行為的現實條件。生態(tài)學理論認為，組織必須與其所處環(huán)境交換資源，才可能生存發(fā)展。組織的行為舉措往往受到其所處環(huán)境的制約和塑造，在很大程度上反映了組織基于復雜環(huán)境的應對策略。教育系統(tǒng)中的組織機構在演化變動的過程中，也并不總是按照人們的理性設計運行，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機制和條件。這種對教育改革設計的偏離和違背，實是部分教育組織面對特定環(huán)境而做出的“理性選擇”。（3）不同利益主體能否共同獲益是產生共謀行為的關鍵因素。從現實情況看，合謀現象可以有種種表現，而不同利益主體能否因此共同獲益，各取所需，是促使合謀現象發(fā)生的直接誘因。
教育改革中的合謀行為發(fā)生在多個利益主體之間。如，《義務教育法》第十二條規(guī)定，地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。這原本是國家推進教育公平、促進基礎教育均衡發(fā)展的重要舉措。但從現實情況看，部分地方政府有意縮小名校的學區(qū)范圍，賦予名校一定的招收學區(qū)外學生的權利和機會，可以理解為地方政府與學校之間的共謀行為。其理由是，這種行為既能為學校增加額外的教育資源，又可以滿足地方行政官員子女的就讀需求。又如，在一些中小學校，當上級教育行政部門來檢查時，學校便組織安排教師加班“造材料”，安排固定教師上“表演課”等，可視為學校與教師的共謀行為。因為學校能否順利應付檢查，事關校長的業(yè)績與學校的榮譽，學校榮譽又與教師福利、待遇構成明確的捆綁關系。再如，在《基礎教育課程改革綱要》的課程制度設計下，某些學校仍然把按規(guī)定開設的綜合實踐課變成語文課、數學課、班會課等，這已在學校、教師與學生家長之間形成某種默契，則可認定為上述三者之間的共謀行為，顯然，對高升學率的追求可以滿足三方各自的利益訴求。
三、基于多重制度邏輯認識的改革省思
（一）改革的關鍵是不同主體的自我變革
現行教育改革，先驗地把教師指定為改革的主要對象，所采取的實踐策略也多直接或間接地指向教師。多重制度邏輯分析啟示我們，教育改革中制度的走樣與形式化，并非僅僅為教師的“一意孤行”，而是各類利益主體的合力所致。因此，有效的教育改革首先取決于教育改革中各類利益主體的變革。
有研究者曾指出，現行教育改革大體存在我改你、你改我，我改我三種形式，“我改你的教育改革是改革主體樂意的改革，你改我的教育改革是改革主體轉化為改革對象后懼怕的改革，而我改我的改革是教育主體最不愿意的改革，也是教育改革中最艱難的改革”。[6]基于這一認識，筆者認為，在教育改革中，各級政府、各級教育行政管理者和中小學校長首先應具備“我改我”的勇氣和精神，能自覺、不遺余力地把維護教育公平、提升教育質量，作為改革的出發(fā)點和歸宿。惟有如此，才可能促使教師也認識到，自己并非僅是“你改我”的對象，“我改我”已是教育改革的大勢所趨。當然，在此我們所強調的主體的自我變革，不應僅局限于教育系統(tǒng)之內，還應包括社會民眾（尤其是學生家長）理念認識的變革，以促使改革獲得最廣泛的民意支持。溫家寶總理曾就社會改革闡釋：“我深知改革的難度，主要是任何一項改革必須有人民的覺醒、人民的支持、人民的積極性和創(chuàng)造精神”。教育改革同樣需要呼喚社會公眾的理性，需要贏得社會公眾的道義擁護，從而為教育改革營造積極的社會輿論環(huán)境。
（二）教育改革需要加強對程序制度設計及制度執(zhí)行情況的監(jiān)控
當前，鑒于我國地區(qū)差異大、文化多元、教育發(fā)展不平衡的現實，上級政府的教育改革決策多限于實體制度及程序制度中原則性規(guī)定的設計，而把中觀層面的教育行政管理權即具體操作規(guī)定的設計交給下級政府。從實踐層面看，這種教育改革制度設計的邏輯雖有利于下級地方政府根據本地區(qū)的實際情況采取靈活多變的改革措施，但同時也為下級地方政府及學校在落實教育政策時采取更多的利己主義行為提供了方便。
因此，筆者認為，在面對統(tǒng)一性與靈活性的兩難選擇時，上級政府首先應加強對程序制度設計的監(jiān)控，要采取各種措施，嚴格審定下級部門所擬定的改革程序制度，以確保程序制度的科學性和合理性。其次，應加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)控，從理性層面而言，任何的國家教育政策都不可能一蹴而就，惟有良性的制度執(zhí)行反饋才能促進教育政策實施過程的改進。為此，上級教育行政管理人員應努力突破現行逐層向上的信息反饋渠道，能通過跨越式的實地調研、考察，直接深入學校場域去揭示教育改革的真實面目，從而確保上級行政部門能及時、全面、深入了解教育改革措施的實施效果，以不斷對程序制度做出完善或修正。
（三）教育改革應吸納系統(tǒng)外力量的參與
現行教育改革，作為一項自我變革、自我監(jiān)控與自我評價的活動，改革成效往往取決于教育系統(tǒng)的自覺、自律，取決于教育系統(tǒng)中每一成員的責任心和使命感。然而，教育改革中合謀現象的普遍存在，無疑說明改革倘若僅依靠教育系統(tǒng)的自覺意識，難以克服系統(tǒng)內不同主體“存私欲”的先天缺陷。
基于上述認識，筆者認為，教育改革應主動吸納教育系統(tǒng)之外力量的參與。從可能與現實條件看，系統(tǒng)外力量大致可以有三：第一是企事業(yè)單位代表，作為人才需求部門，企事業(yè)單位無疑是學校人才培養(yǎng)質量規(guī)格最重要與最直接的評價者；第二是系統(tǒng)外的教育研究機構專家，作為教育現實問題的專業(yè)研究者，他們通常能較合理地把握教育公平與教育質量的學理尺度；第三是社會公眾代表，作為過去、現在抑或未來的學生家長，社會公眾的訴求雖然存在自我性、功利性與短視性的特征，但他們的呼聲顯然構成了廣泛而強烈的社會民意。在教育改革中，上述體制外力量所持的相對中立立場，可以發(fā)揮旁觀者清的功能，其參與改革的方式大致有：（1）參與教育改革決策，主要包括提出教育政策問題，參與擬定備選改革方案，幫助教育決策者修正和完善教育決策等；（2）參與教育改革進程，主要內容有：協(xié)助教育行政部門監(jiān)督教育改革的進展，參與學校人才培養(yǎng)方案的制定，參與學校的課程建設與教學改革等；（3）評判教育改革成效，主要涉及分析教育改革的進展，揭示教育改革存在的問題，為后續(xù)的教育改革提供思路等內容。
參考文獻：
[1][2]周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架[J].中國社會科學，2010（4）.
[3]廖軍和，陳發(fā)軍.學校變革中的權利和權力關系探析[J].教育與職業(yè)，2005（9）.
[4]劉國艷.基礎教育變革中的教師及其發(fā)展[J].教育研究與實驗，2006（4）.
[5]徐元鋒.為學生減負為何遭冷遇[N].人民日報，2005-4-12（5）.
[6]明慶華，程斯輝.教育改革必須突破的難點：教育改革主體的自我變革[J].教育理論與實踐，2009（5）.
